一、背景介绍

当地时间2025年9月29日，美国商务部产业与安全局（Bureau of Industry and Security, Department of Commerce，以下简称“BIS”）在联合公报发布名为“扩展最终用户管制至特定列名实体的关联方”（Expansion of End-User Controls to Cover Affiliates of Certain Listed Entities）临时最终规则（Interim final rule，以下简称“IFR”），对《出口管理条例》（EAR）中实体清单（Entity List）、军事最终用户清单（MEU List）及EAR第744.8条下与特定OFAC制裁项目相关的特别指定国民清单（SDN List）的适用范围作出重大修订，明确将许可要求及相关限制延伸至被列名实体及其他受限实体的特定关联方。

在本次IFR出台之前，BIS适用的是“法律独立性标准”（legally distinct standard）或者称为“法人独立”，即实体清单限制仅涵盖清单上所列名的外国实体及其同一国家内法律上不独立的相关实体，如分公司或代表处；对于虽由已列名实体控股但在法律上独立的关联方，除非BIS单独将其列入清单，否则不受限制。根据BIS的说明，此次IFR的出台，源于BIS对列名实体可能通过设立新公司等方式规避管制（diversion）的担忧。为应对此类风险，BIS借鉴了美国财政部海外资产管理办公室（以下简称“OFAC”）的相关规定，新增BIS项下的“50%规则”，亦称“关联规则”（Affiliates rule）。该规则将同时适用于实体清单、军事最终用户清单和EAR第744.8条下与特定OFAC制裁项目相关的特别指定国民清单实体。

与以往主要依赖“点名列入”的方式不同，本次IFR通过引入“50%规则”和“最严格适用规则”（the rule of most restrictiveness），穿透式地通过其“自动适用”机制，将相关限制措施的适用范围从个别被列名实体扩展至被列名实体的关联公司。其意义不仅在于形式上堵住被列名实体通过新设公司继续从事受限物项的交易等规避路径，更在于美国政府通过规则设计，将合规识别与风险承担的责任系统性地转移至全球企业，从而迫使企业在跨境交易中承担更高的尽职调查和合规义务。

本次IFR的主要内容分析如下：

二、修订内容

（一）实体清单新增“关联规则”要求

1. 适用范围

• IFR将“关联规则”引入实体清单，即外国实体如由一个或多个已列名实体，或因所有权而受到限制的实体，直接或间接、单独或合计持有50%及以上股份，则同样适用实体清单的许可要求及其他相关限制。

• IFR新增“最严格适用规则”，即外国实体如由多个受EAR许可要求约束的实体（如实体清单、军事最终用户清单和EAR第744.8条下与特定OFAC制裁项目相关的SDN实体）直接或间接持股50%及以上，则须遵守最严格的许可要求、许可例外适用条件及许可审查政策。

• IFR明确，不明持股比例将触发新增的“危险信号29”，如出口商、再出口商或转让方无法确定某一外国实体被一个或多个已列名实体直接或间接持有的股权比例，则在开展任何出口、再出口或境内转让活动之前，必须采取合规措施加以解决。合规措施包括：（1）向BIS提交许可申请并获得批准；或（2）确认存在可适用的许可例外。

• 此外，IFR明确，如果某一已列入清单实体的外国关联方由一个或多个在实体清单中列示地址运营的实体直接或间接、单独或合计持有 50% 及以上股份，但这些在该地址运营的实体并未在实体清单上被明确列名，则该外国关联方不适用实体清单的许可要求及其他实体清单限制。

• 此外，IFR规定，若BIS在许可审查中认定某外国实体并未被已列名或因所有权受限的实体直接或间接持股50%及以上，该申请将被退回并告知无需许可。

2. 扩展外国直接产品规则（FDP）的适用范围

对于实体清单FDP规则[1]以及俄罗斯/白俄罗斯军事最终用户和采购FDP规则，其“最终用户”范围涵盖任何外国实体——只要该实体被一个或多个已列名实体，或因所有权而受实体清单许可要求或其他限制的未列名实体直接或间接持股50%及以上，且至少有一名持股方属于实体清单FDP规则规定的最终用户范围。

3. 外国关联方实体清单许可要求排除申请

任何外国实体，如其被一个或多个已列名实体，或因所有权关系适用实体清单许可要求或其他限制的实体直接或间接、单独或合计持股50%及以上，该外国实体可请求修改所有者条目列表，将其自身排除在外。申请必须提供充分的证据来证明企业业务不涉及危害美国国家安全和外交政策利益。

4. 新增许可证申请指南

IFR在第748.8中新增条款，要求凡涉及由实体清单、军用最终用户清单或特定SDN直接或间接、单独或合计持股50%及以上的外国实体，或持股比例无法确定的情形，许可证申请人必须在BIS-748P《多用途申请表》（“Multipurpose Application”）第9栏注明“Affiliates rule”，并在申请中列明相关列名实体名称、持股比例及判定方法；如无法确定比例，还须说明已开展的尽职调查及无法确认的原因，以便BIS理解申请背景并评估潜在规避风险。

（二）军事最终用户清单新增“关联规则”要求

1. 新增“关联规则”

与实体清单部分相同，IFR在军事最终用户清单的适用范围上引入“关联规则”及“最严格适用规则”。

• MEU清单的许可要求及其他限制适用于任何外国实体，只要该实体被一个或多个已列名实体，或因所有权关系受限的实体直接或间接、单独或合计持股50%及以上。

• MEU清单同样适用“最严格适用规则”，即对于任何外国关联方，如其由一个或多个适用不同MEU清单或实体清单许可要求的已列名实体直接或间接、单独或合计持股50%及以上，则该外国实体适用其中最严格的MEU清单或实体清单许可要求。

• IFR明确，不明持股比例将触发“危险信号29”，如出口商、再出口商或转让方无法确定某一外国实体被一个或多个已列名实体直接或间接持有的股权比例，则在开展任何出口、再出口或境内转让活动之前，必须采取合规措施加以解决。合规措施包括：(1)向BIS提交许可申请并获得批准；或(2)确认存在可适用的许可例外。

• 如果某外国关联方本身没有被列入清单，且仅由一个或多个未被列名的“军用最终用户”直接或间接、单独或合计持股，则对该关联方不适用相关许可要求，除非该关联方自身符合“军用最终用户”的定义。

2. 外国关联方军事最终用户清单许可要求排除申请

任何外国实体，如其被一个或多个列入MEU清单或实体清单的实体直接或间接、单独或合计持股50%及以上，或因所有权关系而受制于MEU清单或实体清单限制，该实体可以请求修改所有者条目列表，将自身排除在外。申请必须提供充分的证据来证明企业业务不涉及危害美国国家安全和外交政策利益。

（三）对特定被列入SDN清单实体的限制

EAR第744.8条规定，若特定被列入SDN清单的主体作为交易一方，则相关出口、再出口或境内转移行为将受到EAR的许可证要求、许可证审查政策以及许可例外使用方面的限制。上述主体包括因俄乌冲突、恐怖主义、大规模杀伤性武器、毒品贩运或其他犯罪网络等原因被制裁的特定个人或实体。EAR第744.8条规定以外的SDN主体不适用IFR中的50%规则。

IFR明确，EAR第744.8条下涉及相关OFAC管理制裁项目的限制，起到了“力量倍增器”的作用，并对OFAC的制裁措施形成补充，其在OFAC冻结资产、限制美国人交易等制裁措施的基础上，从物项转移等维度补齐管制。

“50%规则”适用于任何由一个或多个依据第744.8(a)(1)条被指定为SDN的主体直接或间接、单独或合计持股50%及以上的外国实体。无论交易方是直接被列入SDN名单，还是依OFAC的50%规则而受限，均适用相同的限制要求，同时仍需遵循“最严格适用规则”。

（四）其他

1. 临时通用许可（Temporary General License, TGL）——被列实体的未列名外国关联方

IFR新增临时通用许可证（TGL）“被列实体的未列名外国关联方（Non-listed foreign affiliates of listed entities）”，明确了该TGL授权以下两种情况的出口、再出口或（境内）转移：

1）新增授权范围

i.涉及被列名实体单独或合计持股50%及以上，或因所有权关系而受限的交易方，授权其在A:5或A:6组国家[2]的出口、再出口或境内转移。

ii.交易方为总部在美国或A:5、A:6组国家的相关实体合资设立，授权向除E:1或E:2之外的所有国家出口、再出口或境内转移。

该TGL仅免除未列名外国关联公司的EAR第744.11节（实体清单相关）和第744.21节（军事最终用户相关）中的许可要求，并不免除其他EAR项下的合规义务。

2）有效期限

IFR新增了(g)(3)款（有效期），明确规定TGL自IFR在联邦公告发布之日起即2025年9月30日起60天后失效。

2. 新增“危险信号”以协助遵守关联规则

本次IFR新增了危险信号29，旨在为出口商、再出口商和转移方在其合规计划中应用关联规则时提供额外的合规指引。

危险信号29规定，当出口商、再出口商或转移方“知晓”（Knowledge）某一外国实体被一个或多个已列名实体直接或间接持股，或该外国实体的股东因所有权关系而受限，则触发“危险信号”。

危险信号29规定，此类出口商、再出口商或转移方有积极义务（affirmative duty）去确定这些被列名实体的持股比例；如果无法确定，则必须根据该外国实体的被列名股东在EAR项下的相关许可要求，向BIS申请许可证，除非存在可适用的许可例外。

3. ERC的裁量权保留

IFR在文中多次强调，该规则并不限制最终用户审查委员会（The End-User Review Committee，ERC）在其基于“具体且可以阐明的事实”有理由相信相关实体涉及危害美国国家安全和外交政策利益的活动时，将列名的清单实体持股比例低于50%的外国实体纳入清单，或将由一个或多个已列名实体持股50%及以上的实体排除在外的权力。

三、过渡期、生效日期及清单修改期

（一）过渡期

对于因本IFR修改而不再符合许可例外或无需许可证（NLR）条件的物项，如果在IFR生效前已根据实际订单装运并在途，则允许继续按照原有许可例外或NLR条件完成运输，但必须在IFR生效之日起30天内完成出口、再出口或境内转移。

（二）生效日期

该规则于美国时间2025年9月29日正式发布并生效。

（三）清单修改期

受限于关联公司规则的未列名外国关联公司（Non-listed foreign affiliates），可在IFR生效后的任何时间申请修改相关列名。

四、合规建议

（一）强化尽职调查义务

本次修订大规模扩展了相关清单的受限主体范围，企业应立即开展全面尽职调查，迅速排查所有现有及潜在的供应商、客户、分销商和其他合作方，识别是否存在由实体清单、军事最终用户清单或第744.8条项下的SDN清单实体直接或间接、单独或合计持股50%及以上，或因所有权关系而受限的情况。IFR已明确指出，综合筛查清单（CSL）已不再穷尽所有的受限主体，其并未包含基于关联规则而受限的主体。企业的合规义务需从单纯的清单比对转化为主动深入的股权调查分析。建议企业借助第三方黑名单筛查数据库开展全面的尽职调查。

（二）升级合规操作指引与内部流程

企业应升级现有合规操作指引及内部合规流程，在内部合规制度中，将50%规则的风险筛查设为交易审批的必备条件，并将其嵌入各个合规审核流程及关键节点。对于疑似触发50%规则的交易，应建立强制上报和法律合规复核程序，确保在经企业内部合规管理人员确认后方可开展后续交易。

（三）针对在途货物充分利用规则生效前的过渡期

针对在途货物，企业应当充分利用规则正式生效前的过渡期，立即梳理所有在途交易，优先完成已根据实际订单装运的出口、再出口或境内转移，并确保在自IFR生效之日起30天内交付完成，同时由合规部门单独记录备案，保障业务连续性。对于预计无法在过渡期内完成的订单，应及时与客户或合作方沟通，调整业务计划，减少潜在的合规风险损失。

（四）寻求救济途径

如企业发现自身因所有权结构而被纳入限制范围（例如由一个或多个列入MEU清单或实体清单的实体直接或间接、单独或合计持股50%及以上，或因所有权关系而受制于清单限制），可依据新规中的程序性条款，向BIS提出申请，提供充分的证据证明企业业务不涉及危害美国国家安全和外交政策利益，要求对相关所有者的清单条目进行修改，从而将企业自身排除在50%规则限制适用范围之外。

[注] 

[1]笔者注：实体清单FDP规则含实体清单脚注1FDP规则、实体清单脚注4FDP规则、实体清单脚注5及“先进节点集成电路”（advanced-node integrated circuit）“生产”（production）FDP规则。

[2]笔者注：A5国家组包括阿根廷、澳大利亚、奥地利、比利时、保加利亚、加拿大、克罗地亚、捷克共和国、丹麦、爱沙尼亚、芬兰、法国、德国、希腊、匈牙利、冰岛、印度、爱尔兰、意大利、日本、韩国、拉脱维亚、立陶宛、卢森堡、荷兰、新西兰、挪威、波兰、葡萄牙、罗马尼亚、斯洛伐克、斯洛文尼亚、西班牙、瑞典、瑞士、土耳其、英国；

A6国家组包括阿尔巴尼亚、塞浦路斯、以色列、马耳他、墨西哥、新加坡、南非、中国台湾地区。